山东试点宅基地改革:"一户多宅"超标部分有偿使用

 　 7月2日，省政府召开全省农村宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”试点工作动员部署会议。记者从会上获悉，山东省委办公厅、省政府办公厅近日印发了《关于开展农村宅基地“三权分置”试点促进乡村振兴的实施意见》，根据《实施意见》，山东将在全省17个试点县（市、区）进行“三权分置”试点工作，今年12月底前形成初步的制度性成果，2019年6月-12月，组织试点验收。

农村常住人口减少

居民点用地反增加

城市建设用地到了“天花板”，农村常住人口不断减少，居民点用地却不断增加，正是这组矛盾的数据，体现了农村宅基地“三权分置”改革的迫切。

记者从会上获悉，目前，山东的农村现状可形象地概括为“人走了，地退不出，钱进不来”。通过一组数据可以看出，截至去年底，全省农村常住人口3944万，比2005年减少1100多万，但农村居民点用地却增加了近40万亩；全省9.1万个自然村，呈现“空心化”的占20—30%。除一户多宅、大量宅基地闲置外，全省户均宅基地面积达到360平方米，远超264平方米的上限，土地浪费严重。

而另外一边，城镇新增建设用地空间却遭遇“天花板”挤压。2017年末全省规划建设用地总规模仅剩59万亩，青岛、烟台等8个市总规模基本达到上限。而从跨省域调剂指标看，“带规划规模”的新增空间价格不菲。今年3月，国务院制定的增减挂钩节余指标跨省域价格标准对山东是每亩80万元。

探索农村宅基地“三权分置”，成为盘活农村建设用地资源的重要举措。

会上，山东省副省长于国安提到，山东农村居民点总用地规模1846.5万亩，相当于同期城镇建设用地面积1064.9万亩的1.73倍。如此巨大的资产，无论是盘活出来用于城镇建设或产业发展，还是用于融资再发展，带来的资金流入都十分可观。

近日出台的《实施意见》规定，以县级行政区域为单位，根据东中西部、远近郊区和山地平原特点，兼顾不同发展阶段和模式，由设区市按照每个市1名的原则，上报确定了17个试点县（市、区）。在今年12月底前形成初步的制度性成果，2019年6月-12月，组织试点验收。

探索建立宅基地

有偿使用机制

多年来宅基地管理混乱，与村集体所有权虚置和管理缺位有很大关系。

而落实集体所有权，关键在于赋予村集体依法依规行使村庄规划以及宅基地分配、使用、退出、流转等方面的管理职责，切实做到权责一致。

山东省国土厅厅长李琥在《实施意见》说明中提到，任务之一就是要重点探索宅基地有偿使用和退出机制。

这方面，有的省份已经有了成熟经验，比如江西省余江县，对超出规定标准1-50平方米的部分按每年每平方米10元收取费用，每增加50平方米收费标准提高5元，倒逼“一户多宅”农民退出宅基地。山东禹城市也制定了有偿使用办法，36个试点村累计征收有偿使用费740多万元，缴费率达到98%。

根据《实施意见》，山东将探索建立宅基地有偿使用机制。对于因历史造成的超标准占用宅基地、“一户多宅”以及非本集体经济组织成员除继承房屋以外占有和使用的宅基地，探索建立由农村集体经济组织主导下的有偿使用制度，明确有偿使用标准，超出规定面积部分实行有偿使用。

农户宅基地有偿使用或退出后集体取得的收益部分，应当作为集体经济组织的土地增值收益，由集体成员共同分享，主要用于基础设施建设配套、建筑补助等，纳入农村集体资产统一管理，分配情况纳入村务公开内容。

进城落户农民

可选择保留资格权

所谓资格权，就是农户从集体经济组织那里申请获得宅基地的权利。

对于农户资格权的保障，由各个村集体根据国家规定，结合各自实际，民主协商出一个全体村民都大致认可的资格认定条件，并且一以贯之执行。

资格权的保障形式将探索多种可能性，比如对临近城镇郊区的村庄，或者其他符合集中居住条件的，将探索允许符合条件的农民申请经济适用房、廉租房和换股权、换社保或颁发地票期权等，行使资格权。

比如四川泸县，对自愿退出宅基地使用权的农户，可选择在农村新型社区、农民公寓或农民住宅小区，按成本价购房，同时可自愿选择参加城镇职工医疗保险或城乡居民医疗保险，并享受入户地城镇居民同等的子女入学、再就业培训等政策，政府适当补助。这样，农民群众手中握着“资格权”证书，需要时还可以随时重获，同时享受着城镇居民的同等待遇。

根据此次出台的《实施意见》，山东也鼓励有条件的农户自愿有偿退出资格权，对有退出意向但又不想彻底失去宅基地资格权的农户，可探索采取“留权不留地”、颁发地票期权等方式保留资格权。探索建立宅基地资格权重获制度，自然灾害造成宅基地使用权灭失的、进城落户农民自愿将宅基地无偿退给集体的，可以重新获得宅基地资格权。

　探索开展宅基地

抵押担保制度

放活农村宅基地及农房的“使用权”是农村宅基地“三权分置”改革的核心，会上，于国安提到，要根据客观情况，灵活把握“适度放活”的边界。

在有条件的地区，将探索开展农村宅基地抵押担保制度，让农民以宅基地的不动产权证作为抵押获得贷款，真正将“沉睡”资产唤醒。浙江省义乌市，一本农村住房不动产权证书可以在银行抵押到30万元，我省已经发放2100万本农村宅基地使用权证，抵押资金的潜力巨大。

福建省晋江市采取宅基地单独抵押、“宅基地抵押+个人担保”抵押形式、“银村共建”风险担保模式等方式，累计发放农民住房和宅基地抵押贷款超过11亿元，培育了美丽乡村50多个。

在《实施意见》中，也明确提到要探索宅基地和农民房屋使用权放活方式。按照房地一体的原则，合理确定宅基地和农民房屋通过转让、互换、赠与、继承、出租、入股等方式流转的适用范围，设定流转期限、途径和用途。探索放活宅基地和农民房屋使用权，城镇和乡村居民可以利用自有住宅依法从事休闲、旅游经营等。

在会议上还提到，在改革过程中转让红线不能破，合理设置转让条件，确保拥有资格权的农民能够按期收回使用权；购买对象不能破，严格实行土地用途管制，城里人到农村买宅基地的“口子”决不能开。

转让红线是把握“土地公有制性质”和“不得以买卖宅基地为出发点”的关键，只要把住了不能转让宅基地“资格权”的关口，就影响不了土地公有制的性质。购买对象不能破，主要是防止工商资本进入农村建别墅、豪宅，改变土地用途性质，造成国有资产流失。

宅基地制度改革大事记

2014年12月 中办国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。

2015年2月 十二届全国人大常委会第十三次会议通过表决，授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）暂时调整实施《土地管理法》等条款，推进“三块地”改革试点，在2017年12月31日前试行。

2015年3月 国土资源部在全国选取15个试点县（市、区）开展宅基地制度改革试点。

2016年3月 国务院六部委联合印发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》。

2017年11月 十二届全国人大常委会第三十次会议决定，将“三块地”改革试点期限延长一年至2018年12月31日。

2017年11月 中央全面深化改革领导小组会议审核通过《关于拓展农村宅基地制度改革试点的请示》，将试点拓展到33个农村土地制度改革试点地区。

2018年 中央一号文件提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。